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Kosovo : logique du pire ?

Robert Bistolfi: Membre du comité de rédaction de Confluences Méditerranée.
25 janvier 2008
A la jonction de plusieurs conflits, le dossier du Kosovo est de nouveau au devant de la scène. L’échec politique de l’intervention internationale se lit dans l’absence de rapprochement entre Serbes et Kosovars albanophones. Le plan Ahtisaari qui est sur la table opère un renversement du schéma de sortie de crise initial, et son application serait lourde d’incertitudes. L’interférence des grandes puissances (positions opposées, étatsunienne et russe) joue sur les dynamiques politiques divergentes à Belgrade et Pristina, reflétées par les élections récentes ou en cours. Dans les relations entre l’Union européenne et la Serbie, le chevauchement de fait du dossier kosovar et d’autres dossiers (coopération avec le Tribunal pénal international, négociation de l’Accord de stabilisation et d’association) induit des hésitations au sein de l’Union européenne sur la conduite à tenir… Toutes ces données sont mouvantes et les risques de dérapage du dossier kosovar sont réels, dérapages qui ne seraient pas sans effets de déstabilisation ailleurs dans les Balkans.

Tout observateur extérieur de l’interminable désagrégation yougoslave songe à l’humour noir de Fellag : dans les Balkans comme dans l’Algérie de notre humoriste, on continue à creuser alors qu’on est déjà au fond du trou. L’autodestruction de la Yougoslavie remonte loin, avant même que les indépendances slovène et croate, à l’été 91, ne donnent le coup de grâce à une Fédération qui n’avait pas su procéder aux recompositions internes indispensables. Alors qu’une action déterminée de l’Union européenne aurait encore été concevable pour sauver la Yougoslavie de ses démons centrifuges, les interventions extérieures, américaine en premier lieu, mais aussi allemande, faites avec l’onction du Vatican, ont accéléré la dislocation.

Les étapes suivantes sont trop présentes dans les mémoires pour appeler de longs commentaires : alors même que le contexte rendait impossible une séparation à l’amiable (analogue à celle que réussiront peu après Tchèques et Slovaques), la reconnaissance comme frontières internationales de ce qui n’était que frontières politico-administratives internes à la Yougoslavie ouvrait la voie à la violence. La Slovénie exceptée, aucune des entités yougolaves n’était homogène ethniquement ou nationalement, et comme aucun statut réellement protecteur des minorités n’avait été prévu, la méfiance et les affrontements ont vite démarré. Les horreurs atteintes dans les affrontements ethniques entre populations autrefois imbriquées, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité n’ont innocenté aucun camp. Seule la Macédoine échappera, de justesse, à une guerre ouverte, mais elle connaîtra néanmoins des affrontements internes violents.

Le comble de l’illusion a été atteint lorsqu’on a prétendu sauvegarder en Bosnie (Sarajevo étant devenu emblématique d’un vivre-ensemble harmonieux) un multi-ethnisme pacifié sur les décombres d’une Yougoslavie multi-ethnique que l’on avait aidée à s’auto-suicider.

Kosovo : le poids des interventions extérieures

En queue de parcours, restait le Kosovo. [1] Depuis longtemps, les changements démographiques comme l’ampleur des antagonismes ethno-nationaux avaient fait du dossier kosovar une bombe à retardement. Plusieurs facteurs sont à prendre en considération dans leur profondeur historique : l’augmentation du poids des albanophones, la réduction de la présence serbe et l’éparpillement des autres minorités, les manipulations institutionnelles de Belgrade, l’instrumentalisation du sentiment national serbe par Slobodan Milosevic qui en avait fait un outil de conquête et de consolidationde de son pouvoir en Serbie et au niveau fédéral, la radicalisation d’une partie du nationalisme albanais, la politique autoritaire et répressive du pouvoir fédéral, l’exode croissant des albanophones… L’agencement de tous ces éléments - qu’il faudrait pondérer et dont les causalités devraient être ordonnées - a conduit à la crise paroxystique des années 98-99 et aux interventions extérieures que l’on sait.

Les dispositifs mis en place à partir de la résolution 1244 est complexe. La MINUK (Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo) doit administrer la province (laquelle relève toujours, cependant, de la souveraineté nominale yougoslave). Le volet civil et humanitaire relève de différents acteurs : ONU, OSCE, UE, Haut-Commissariat aux réfugiés. Le volet militaire et de sécurité est confié à l’OTAN dans le cadre de la KFOR.

La visée stratégique qui est affichée est double.

D’un côté, on veut assurer rapidement - à des fins pratiques - le transfert de l’administration serbe à l’administration internationale, mettre en place des institutions locales élues et représentatives, transférer à ces institutions des pouvoirs de gestion.

D’un autre côté, à plus long terme, et cela sera précisé en 2003, on n’entend pas traiter du statut final du Kosovo sans avoir au préalable réussi à faire appliquer divers « standards » ou « normes » édictés par la MINUK et qui touchent à des domaines essentiels de la vie collective : fonctionnement des institutions démocratiques, Etat de droit, liberté de mouvement, droits des communautés et retour durable des déplacés, économie, droit de propriété et patrimone culturel, dialogue entre Belgrade et Pristina, corps de protection du Kosovo.

Cette question des « normes » était capitale.

Aucun des deux volets de l’action prévue pour sortir progressivement de la crise n’a réellement fonctionné, et encore moins abouti. Plusieurs facteurs et étapes d’un éloignement croissant entre communautés pourraient ici être évoqués : poids actif des « extrémistes » au sein de la société politique albanaise, violences anti-serbes du printemps 2004, retrait serbe du fonctionnement institutionnel que l’on avait tenté de promouvoir, durcissement constitutionnel de Belgrade (en 2006, le Kosovo sera proclamé partie intégrante du territoire de la Serbie)…

Le Plan Ahtisaari et l’inversion de l’approche initiale

L’échec de l’intervention et de la médiation internationales se précisant, on en est venu, pour sortir de l’impasse, à ouvrir la question du statut final du Kosovo indépendamment des progrès réalisés, ou plutôt de l’absence de progrès dans le domaine des « standards et normes ». Un rapport de l’envoyé spécial des Nations Unies a ouvert la voie à cette réorientation majeure de la démarche initiale et, en octobre 2005, le Conseil de sécurité désigne Martti Ahtisaari, ancien président finlandais, comme négociateur. Sur les points essentiels, la mission du président Ahtisaari avait été étroitement balisée, sans trancher cependant entre « autonomie poussée » et « indépendance limitée ». Plusieurs voies étaient néanmoins exclues : un simple retour au statu quo, une partition du Kosovo, un rattachement de tout ou partie de ce même Kosovo à des pays voisins.

Les négociations entamées à Vienne en février 2006 n’ont pas abouti : au préalable de l’indépendance posé par les Albanais s’est opposé du côté serbe le préalable de la reconnaissance de la souveraineté yougoslave.

Le Plan Ahtisaari, qui ne reflète que les seules conclusions tirées par le négociateur d’échanges qui n’ont pu être réellement noués, est un document complexe et minutieux - un texte principal et douze annexes - dont la caractéristique politique principale est qu’il ouvre la voie – même si le terme n’est pas prononcé - à une indépendance du Kosovo sous tutelle internationale. Entre autres, le plan prévoit un statut des minorités très protecteur (avec une représentation renforcée dans les institutions) ainsi qu’une décentralisation asymétrique au profit des municipalités serbes. De nouvelles municipalités à majorité non albanaise devraient être créées, des mesures de protection du patrimoine religieux de l’Eglise orthodoxe de Serbie devraient être prises, etc.

La future présence internationale demeurerait complexe. Un Bureau civil international dirigé par un Représentant civil international (ICR), aurait sous son autorité une mission de police et de justice. En remplacement de la MINUK, une mission PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) de l’Union européenne) aiderait les autorités kosovares à renforcer l’état de droit. L’OTAN assurerait la présence militaire internationale (IMP).

Le dossier kosovar générateur de divisions

Depuis le 26 mars 2007, date de présentation du Plan Ahtisaari au Conseil de sécurité, la réaffirmation tranchée des positions des deux protagonistes, Serbes du Kosovo et Kosovars albanais, s’est accompagnée d’une accentuation des divergences - et des interventions - des principaux acteurs extérieurs : Etats-Unis, Russie, Union européenne. Les péripéties du débat à l’ONU et les missions successives sur le terrain n’ont pas permis d’aboutir à un résultat autre que le simple engagement des deux parties « d’exclure tout recours à la force dans la recherche d’une solution. »

Pouvait-il en être autrement, alors que s’additionnaient des prises de position des grandes puissances - et d’abord des Etats-Unis - qui ne pouvaient que pousser aux intransigeances ? Ainsi, la déclaration de Kurt Volker, responsable au Département d’Etat, affirmant début septembre 2007 qu’un Kosovo proclamant unilatéralement son indépendance pourrait être reconnu par Washington a-t-elle fermé la voie à tout compromis constructif du côté kosovar. Lui a correspondu un durcissement de la position russe dans son soutien à la Serbie. Faut-il s’étonner que, deux mois après, les élections législatives au Kosovo aient donné la majorité au PDK (Parti démocratique du Kosovo) dont le chef, Hacim Thaci, ancien leader de la guérilla kosovare albanaise de l’UCK, prône une indépendance immédiate ?

Face à ces données, l’Union européenne - tout au moins une majorité de ses grands Etats membres - semble toujours décidée, pour sortir d’un statu quo jugé impossible, à suivre la voie du Plan Ahtisaari d’une indépendance sous contrôle international. Incertaine, une évolution de la position serbe sur le Kosovo est espérée. Complication additionnelle : le dossier kosovar s’est retrouvé plus ou moins lié à celui de l’Accord de stabilisation et d’association (ASA) qui est en discussion avec Belgrade (son avancée avait déjà été compromise par les relations conflictuelles de Belgrade avec le TPI).

La nouvelle présidence slovène de l’Union joue prudemment la montre, mais cela sans réel espoir d’élargir le champ stratégique : d’un côté, il faut empêcher qu’intervienne une proclamation trop hâtive de l’indépendance du Kosovo, de l’autre il faut éviter une mesure (par exemple l’envoi d’une mission civile de l’UE au Kosovo, application anticipée du dispositif Ahtisaari) qui pourrait peser en faveur du candidat nationaliste lors de l’élection présidentielle en cours en Serbie…

Une légitimation problématique

Dans l’Union européenne, on semble donc majoritairement décidé à aller vers une reconnaissance de l’indépendance du Kosovo. C’est « résigné » qu’il faudrait dire, mais cette résignation n’est pas unanime et, surtout, elle laisse irrésolues une série de questions qui, réunies, relancent la charge explosive du dossier kosovar.

La volonté étatsunienne d’avaliser une indépendance kosovare hors du cadre onusien et de tout accord avec la Serbie a pesé sur les Européens, renforçant leur conviction que serait vaine une poursuite des tentatives déployées depuis octobre 2005 pour rapprocher les points de vue serbe et albanais. Tous les efforts de l’Union tendent maintenant à obtenir au Conseil de sécurité de l’ONU une résolution qui donnerait un aval international à la proclamation de l’indépendance kosovare. Cet aval, les Russes se refusent à le donner : outre la solidarité slave qui motive les sensibilités publiques, la précipitation étatsunienne sur le Kosovo est de plus en plus suspecte à Moscou car s’inscrivant dans une stratégie d’implantation de l’OTAN perçue comme agressive.

S’il renforçait le nombre des points de friction entre Russes et Etatsuniens, une indépendance kosovare hors du droit international mettrait à mal, on l’a vu, un principe jusqu’ici respecté : celui de l’intangibilité des frontières internationales. A la différence des anciennes républiques yougoslaves, dont l’identité administrative institutionnellement établie avait servi à justifier une reconnaissance internationale des sécessions, le Kosovo n’est toujours, formellement, qu’une province de la Serbie. L’indépendance du Monténégro, intervenue il y a peu (2006) dans un processus de séparation pacifique que l’on pourrait qualifier de « tchécoslovaque », cette indépendance du Monténégro ne peut servir de précédent. Au nom de quel principe, par quelle innovation pourra-t-on légitimement fonder une amputation de 15% d’un territoire qui historiquement et au regard du droit international demeure serbe même si Belgrade n’exerce plus qu’un contrôle partiel et résiduel ?

Aux arguments du Droit, nombre d’Etats de l’Union européenne sont sensibles. Chez certains (Grèce, Bulgarie, Roumanie…) le sensibilité orthodoxe ajoute ses tropismes pro-serbes. Chez d’autres - tels l’Espagne ou Chypre, la Slovaquie… - la présence de minorités accroît la crainte d’un précédent qui apporterait des justifications aux mouvements sécessionnistes existants ou potentiels. Hors de l’Union, la Russie rappelle que toucher au principe de l’intangibilité des frontières pourrait être lourd d’effets en chaîne, et elle sous-entend qu’elle-même – en Transnistrie, en Abkhazie, en Ossétie du Sud – pourrait se prévaloir de ce précédent dangereux en facilitant des démarches indépendantistes. Plus généralement, jusqu’où ira-t-on dans la désagrégation des ensembles politiques existants au profit de micro-nations où un droit du sang sourcilleux vise à pallier de multiples fragilités ? Jusqu’où l’atomisation liée à une diversité culturelle porteuse à l’infini de nouvelles exigences et de nouveaux conflits ?

Un avenir incertain

La question de l’atomisation et de la viabilité de micro-entités ethno-nationales peut-elle encore être posée ? Au Kosovo, les albanophones représenteraient aujourd’hui 90% de la population (ils avaient accédé à la majorité dès le début du XXe siècle à la suite - déjà - de départs serbes). Cette proportion est généralement considérée comme établie, mais aucune statistique vraiment fiable n’est disponible : certains analystes considèrent comme plus réaliste une fourchette de 80 à 90% d’albanophones. Ils rappellent l’ampleur de l’émigration (200.000 Kosovars rien qu’en Suisse) : le pourcentage des retours à attendre est incertain car fonction de plusieurs facteurs. Outre les Serbes du Kosovo existent par ailleurs des groupes minoritaires dont la situation d’aujourd’hui comme l’avenir demeurent assez flous : dans le recensement de 1981, la mosaïque ethnique qu’ils offraient, avec des Turcs, des Gorani des Roms, des Croates, des Bosniaques, des Ashkalis et Egyptiens (Tziganes albanophones) rassemblait 10% de la population.

Les données socio-économiques sont par ailleurs accablantes : 36% de la population vit au-dessous du seuil de pauvreté, et 12% dans une très grande pauvreté. 50% de la population a moins de 20 ans. Le taux de chômage serait compris entre 45 et 60% selon les sources. Le poids de l’économie grise (corruption, trafics divers, réseaux criminels) est important. Les injections d’aide extérieure ont été incapables de dynamiser l’économie comme la société. Dans un contexte aussi noir, la victoire du PDK aux récentes élections doit être relativisée : moins de la moitié des électeurs inscrits a participé aux votes (sur les trois scrutins ayant eu lieu depuis 1999, c’est le plus faible taux). Joint au boycott des Serbes, un pourcentage de participation aussi faible dit la désespérance des Kosovars dans leur ensemble et leur faible confiance dans l’appareil politique « national » pour sortir le pays du marasme.

La fuite en avant politique vers l’indépendance politique peut-elle, dès lors, devenir « la » solution ? L’abandon par l’Union européenne du schéma de sortie de crise qu’elle avait tracé exprime davantage une résignation face aux activismes nationalistes qu’une réorientation politique mûrement pesée. Si l’on n’a pas réussi, en plusieurs années, à imposer des « standards » démocratiques minimaux que l’on pensait indispensables avant toute évolution du statut politique du Kosovo, comment imaginer qu’une indépendance vaguement chapeautée ferait mieux ?

Même si la souveraineté yougoslave est depuis plusieurs années dénuée d’un contenu effectif hors des enclaves serbes, une attention plus scrupuleuse portée au droit international n’aurait-elle pas imposé de maintenir envers et contre tout le schéma directeur qui avait accompagné l’intervention de la MINUK ? Qui croit réellement qu’un Kosovo indépendant trouvera en lui-même, par magie, les ressources d’un développement démocratique respectueux des minorités ? Improbable aujourd’hui, un rapprochement entre Serbes et Kosovars albanophones n’aurait-il pu un jour - avec de nouvelles générations que l’on aiderait à se dégager des haines recuites, avec d’autre part une perpective d’intégration dans l’Union européenne devenue plus attrayante - parvenir à une sortie par le haut de l’impasse actuelle ?

***

La voie de la patience obstinée et d’une refondation progressive des liens est donc, semble-t-il, sur le point d’être écartée au profit d’un divorce risqué. Est-ce céder à une nostalgie yougoslave malvenue que de souligner qu’un Kosovo indépendant porterait à sept le nombre des Etats - certains toujours problématiques - issus de l’ancienne Yougoslavie ? Est-on assuré, tant les facteurs de désintégration internes sont, ici et là, difficilement contenus, que l’on serait au bout des dislocations ? Pour les prévenir, l’Union européenne propose-t-elle aujourd’hui, en perspective, un cadre d’accueil commun suffisamment solide et attractif ? N’est-il pas temps de méditer sur ce que Guy Verhofstadt, Premier ministre d’une Belgique soumise aux tensions sécessionnistes que l’on sait, réclamait récemment (cf. Le Monde du 17 janvier 2008) : « Au XIXème siècle, l’Europe était un mélange de cultures, de religions,, d’ethnies en de nombreux endroits. On a perdu cette richesse au XXème siècle (…). Le principe « un peuple, un Etat » s’est imposé, et on a négligé la force du cosmopolitisme. Je me demande si le XXIème siècle ne doit pas en revenir à la multiculturalité, aux Etats plus riches car multiples. »

[1Le dossier du Kosovo a fait l’objet d’un document parlementaire très fouillé, publié le 5 décembre 2007 : Rapport d’information sur la situation au Kosovo, Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, Rapporteurs : Jean-Pierre Dufau et Jean-Michel Ferrand.